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油氣勘查開采對外開放 真能成為一劑強心針?

?? 日期:2020-03-09???? 來源:柳葉刀 科工力量????瀏覽:238????評論:0????
核心提示:1月9日,自然資源部在《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見》新聞發布會上表示,我國將向符合條件的內外資企業全面放開油氣勘查開采市場
       1月9日,自然資源部在《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見》新聞發布會上表示,我國將向符合條件的內外資企業全面放開油氣勘查開采市場。
 
       長期以來,中國油氣行業形成了上下游一體化的國家公司經營模式。在上游領域,國內具有探礦權和采礦權資質的企業只有中石油、中石化、中海油和延長石油。
 
油氣勘查開采對外開放 真能成為一劑強心針?
 
       以往國內油氣體制改革總體以下游放開為主,包括煉油產業開放,對外貿易逐漸放松管制,以及成品油批發、倉儲和零售等業務的開放。由于油氣上游涉及國家油氣資源和礦業權,與能源安全密切相關,相關部門一直持謹慎態度。
 
       2017年我國成為世界最大原油進口國,2018年又成為世界上最大的天然氣進口國,石油天然氣對外依存度逐年上升,如何保證國家能源安全已經迫在眉睫。
 
       為此,在石油系統內部,在嘗試礦權內部流轉。國內的石油在東、西部地區儲量存在明顯差異,西部石油儲量大、地域廣、勘探程度低,而東部地區后備資源不足,但技術力量雄厚,流轉之后正好可以形成東西互補。
 
       2017年,在中石油的勘探區塊中,分別有鄂爾多斯、四川、柴達木三大盆地及部分外圍盆地共16個探、采礦權區塊從長慶油田、青海油田、西南油田等公司流轉到大慶油田、遼河油田、華北油田以及玉門油田。
 
       從生產的角度看,國內的勘探開發面臨著老區塊挖潛難度越來越大,新項目(非常規、稠油、深海)開發的技術難度增大的問題。目前,國內的少數幾家國有企業享有油氣勘探開發權,市場競爭主體少,容易造成競爭不足,開發效率低,成本高等問題。
 
       積極鼓勵民資、外資進入開發領域,目的是為了是中國能源擺脫對外依賴的現狀,但是從現實情況看,對內外資開放油氣勘探開采業務能成為“一劑強心針”?
 
       “油老板”會回來嗎?
 
       1994年,中石油曾與陜西省政府簽訂了一份石油開采協議,從中石油長慶油田分出1080平方公里的礦區給地方,隨后,地方政府又引入了民營資本,從而誕生了中國最早的一批“油老板”。2003年,延安、榆林兩市有償回收了私人投資油井的“經營權、管理權、收益權”,從而終結了“油老板”時代。
 
       如今的情況是,國內能源巨頭已掌握了質量和開采效益最高的上游片區,其他潛在的非常規油氣資源開采則面臨更復雜的地質條件限制。
 
       新疆在2015、2017年舉行了兩輪常規油氣區塊的公開招標出讓,其面向的是非國有石油公司。這兩輪公開招標的區塊除柯坪北外,都是“三桶油”退出的區塊。業內人士認為,這些公開出讓的區塊多不為“三桶油”看重,在目前的經濟技術條件下開采價值不太高,所以才拿出來招標。
 
       心甘情愿的退出高效益油氣片區誰都不愿意,況且體制內企業還曾為了礦權“動武”。2017年,延長石油曾經與中石油長慶油田為了礦權而發生“武斗”,當時延長石油在榆林地區境內進行油氣勘查、開采作業,并取得了政府相關文件以及用地手續。在作業過程中,長慶油田出面阻擋,雙方發生沖突。由此推測,民企順利進入油氣勘探開采業務難度可想而知。
 
       放開油氣資源探礦權與采礦權,也并不是有意愿的企業都能參與,而是設定了一定門檻。比如要求取得油氣礦業權資格,在中華人民共和國境內注冊資產不低于3億元,僅3億元凈資產這一條就將很多民營企業拒之門外。
 
       目前,全國已登記的油氣資源勘探開發區中,約95%以上由“三桶油”控制,民企獲得探礦權寥寥無幾。如果在未探明的區域勘探或開采,民企或缺乏實力。
 
       對外資吸引力有多少?
 
       對于此前長期由“三桶油”和延長石油壟斷的上游勘探開發領域,即使像BP、殼牌、雪佛龍等國際巨頭來中國勘探開采,前提必須是和“三桶油”合作。不過,這條規定在《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019版本)》被刪除,外資在國內勘探開采油氣資源不再有任何限制。
 
       過去幾年,油氣領域每一次對外開放,相關外資企業都反應迅速。2018年7月,我國取消外資加油站超過30家需要中方控股的限制。政策出臺后,殼牌中國隨即宣布,計劃于2025年在華加油站從1300座擴大到3500座。BP宣布計劃用5年時間,從740座加油站新增至1000座。
 
       如今,外資企業進入油氣上游業務的限制取消了,但現實情況卻是像前面所說的一樣,大部分好的油氣區塊都已經被“三桶油”握在手中,其他企業想要獲得此類區塊的探礦權,就需要“三桶油”退出,多年來,這都是一塊難啃的硬骨頭。
 
       國內曾舉行過頁巖氣礦權公開招標,允許國有石油公司之外的外企進入上游勘探,聯合勘探開發。但如今效果并不理想。三大石油公司也陷入“進退兩難”境地,外界詬病其對外招標的大多為低品位油田區塊,但如果拿開發較好的區塊到市場上,則有國有資產流失之嫌。
 
       2016年,國際能源巨頭殼牌、康菲石油等先后退出了四川頁巖氣區塊合作,退出的原因是認為四川頁巖氣項目暫時看不到大規模開發前景。殼牌集團一體化及新能源業務總裁魏思樂表示,殼牌在四川的三個頁巖氣項目中投資規模超過20億美元。但殼牌的評價結果認為,這三個項目的地質條件無法進行大規模開發。
 
       雖然根據美國能源信息署(EIA)數據,中國頁巖氣儲量高達36.1萬億立方米以上,高居全球第一,而實際上這部分頁巖氣能夠被勘探開采的非常有限。中國的地質條件復雜,導致開發成本高。
 
       殼牌、康菲石油退出僅是其中一例,由于國內地質結構條件導致的開發難度較高,曾與中國開展頁巖氣田聯合研究或勘探開發的埃尼石油、BP等國際石油公司也悉數退出中國頁巖氣領域。
 
       各國礦權管理制度各有不同
 
       在美國,對于進入油氣工業的主體沒有身份限制,但從其實際運行情況來看,美國國內仍然是實力雄厚的大公司擁有礦權為主,例如??松梨?、雪佛龍等。
 
       在油氣開發和其礦產開采活動出現前,美國的地下礦產通常與地表土地歸屬于同一所有者。經過多年的租賃、轉賣、遺贈后,地表土地和地下礦產可能剝離,地表土地和地下礦產所有者可以是同一人或多人,甚至也可能將地下礦產按照深度劃分,規定各層位的礦產屬于不同所有者。
 
       美國是典型的租讓制國家,礦權所有者(聯邦政府、州政府、私人或私有機構)通過拍賣、招標、談判,把待勘探開發的油氣區塊租讓給油氣公司,后者在支付簽字費、租金、權利金等費用后,就擁有了在一定期限內區塊的專營權。
 
       根據 2000 年美國海洋資源委員會統計,聯邦政府管理的土地面積達 278 x 10 4km2 ,州政府約為80 ×104 km2,其余土地面積為私有。私有土地占全國土地面積的比重為65.29%,以私有礦權為主體 ,是美國礦權制度與大多數資源國礦權制度最大的差異所在。
 
       像美國這樣的市場經濟發達的國家,把發展油氣礦業視為繁榮經濟的手段。而像俄羅斯則把油氣資源作為實現國家戰略的手段,后者與前者相比,在礦權管理制度方面肯定存在差異。
 
       俄羅斯的礦業管理制度經歷了從蘇聯解體前的國家統一管理控制,到解體后的私有化,再到普京上臺后的國有化轉變。
 
       1992~2000年,俄羅斯在能源工業領域推行私有化,結果是大量資源被外國公司控制,資源浪費嚴重。普京首次當選總統后,俄羅斯不斷加強對國內能源工業特別是石油資產的控制,謀求能源工業對俄羅斯整體經濟發展的拉動。目前,俄羅斯已有效控制了其國內油氣公司。
 
       當然發達國家之間的礦權管理也是有區別的,像美國與加拿大這兩個國家,不同之處表現在于政府、州(?。┘皞€人對資源的控制程度和聯邦政府礦權管理職責。與美國相比,加拿大的油氣資源更多地被省政府控制,聯邦政府的職責更側重于控制國內省間貿易和國際貿易,征收所得稅,協調利益主體之間的關系。
 
       結束語
 
       從各國經驗來看,各國礦權管理也并非一成不變。目前,國內為提高油氣自給自足能力,提高市場競爭,調整政策允許民資、外資進入勘探開采領域,解除以往的嚴格限制。但是是否能想預想的一樣,使油氣上游業務充分活躍起來,還是問號。“三桶油”已經占據了絕大部分好的片區,其他企業看不到目之所及的效益,可能只會在原地徘徊。
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